【要点提示】
房屋拆迁事关民众根本利益。低价拆迁、野蛮拆迁时见报端。根本原因在于补偿价位问题。低成本拆迁与被拆迁人利益最大化是一对无法回避的矛盾，因而主管部门的拆迁裁决必然成为关注与争议的焦点。由于相关的法律、法规缺失或过于原则粗糙，特别是涉及房屋使用性质认定、房屋价值评估等直接关系当事人财产权益问题由于缺乏法律依据而没有统一的操作模式，争议在所难免。在此，笔者以审判经验为视角，以具体案例为出发点，探讨房屋拆迁行政裁决涉及的几个问题。
【案例索引】
一审判决书：南陵县人民法院（2007）南行初字第19号行政判决书。
二审判决书：芜湖市中级人民法院（2008）芜中行终字第14号行政判决书。
【案情】
上诉人（原审被告）南陵县建设委员会，住所地南陵县城关镇籍山大道。
法定代表人杨利民，主任。
委托代理人熊小平，安徽陵阳律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）高启涛，男，
委托代理人童刚，安徽铭诚律师事务所律师。
第三人（原审第三人）芜湖市丽光房地产开发有限责任公司（以下简称为丽光公司），住所地芜湖市天置山庄B区
法定代表人常贺庆，董事长。
委托代理人程志翔，安徽闻海律师事务所律师。
委托代理人彭选能，安徽春谷律师事务所律师。
一审查明的事实
原告高启涛诉称：原告的房屋系1992年落实私房政策取得，《南陵县落实私房政策领导组办公室文件》明确载明以上房屋面积为
被告南陵县建设委员会辩称：原告的房屋权属证书并未载明其用途为经商，所以认定其性质为住宅房并无不当。此外，《安徽省城市房屋拆迁管理办法》规定，对被拆迁房屋的面积及用途，应以有效的房地产权证明标准的为准，所以，裁决书对原告的房屋面积及用途的认定也符合法律规定，最后关于对安置房的位置、面积、价格，裁决书确实未予明确，但现在芜湖市范围内的房屋拆迁裁决都对此不予明确，我单位认为这并非房屋拆迁裁决书的必备内容。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。
第三人丽光公司述称：第三人丽光公司表示同意被告的辩解意见。
南陵县人民法院经公开开庭审理后查明：2005年1月，第三人丽光公司领取拆许字（2006）第1号《房屋拆迁许可证》，获准对南陵县籍山镇陵阳路一地块内的房屋及其附属物予以拆迁，原告位于陵阳中路133号（原新华街12）的房屋即处在该地块中，该房屋系1992年落实系房政策所得，当时的落实私房政策的文件认定该房的面积为
上述事实有下列证据予以证明：被告南陵县建设委员会提供的证据和法律依据有：（一）拆迁申请人申请行政裁决提交的资料：1、裁决申请书；2、法定代表人身份证明；3、被拆迁房屋的权属证明材料；4、随机抽取评估机构公证书、估价报告、送达证；5、对被申请人的补偿安置方案；6、申请人与被申请人的协商记录；7、未达成协议的被拆迁人的比例及原因。以证明申请人提交的资料齐全，符合裁决受理的条件。（二）调解笔录两份，以证实被告受理房屋拆迁裁决申请后两次组织当事人调解未果。（三）答辩通知书，以证实被告受理房屋拆迁裁决申请后告知了被申请人的权利和义务。
原告高启涛提供的证据有：（一）南陵县建设委员会拆迁裁决书，以证明被告裁决所认定的事实及裁决的内容。（二）南陵县落实私房政策领导组办公室文件，以证明所落实政策房屋的面积。（三）房屋土地使用权证书，以证明该房屋系商业及住宅用途。（四）个体工商户营业执照和税务登记证，以证明该房屋一直用于经商。
【审判】
一审判案理由、适用法律和裁判结果
南陵县人民法院经审理后认为：原告高启涛与第三人芜湖市丽光房地产开发有限责任公司就房屋拆迁补偿安置未达成协议，其主要原因是对原告房屋面积的大小及用途、性质认识不一致所致，安徽万达房地产评估事务所在未对房屋面积进行实地测量的情况下，以房屋所有权证载明的面积为依据，假设其中
一审宣判后，南陵县建设委员会不服提出上诉。
上诉人南陵县建设委员会诉称：1、原判关于被上诉人在发现第三人芜湖市丽光房地产开发有限责任公司与高启涛对房屋面积认识不一致应当予以查明，现未查明仅以房产证为准作出裁决违反了行政程序客观公正原则的认定不当。因为房产证作为物权的主要证据，是由当事人自己申请房管部门依法审查核发的产权证明，被上诉人高启涛认为房产证登记的面积与房屋实际面积有误差，应当向房管部门申请纠正或重新领证，但被上诉人并未行使自己的权利。特别需要说明的是，上诉人在受理裁决后，将该房屋评估报告送达被上诉人，告知其不服可另行委托评估，还可对评估报告申请鉴定，但被上诉人未行使这些权利，因此上诉人依据该评估报告进行裁决符合规定， 2、根据拆迁管理条例的规定，房屋的性质应当以产权证载明的情况为准，产权证上未注明的应当以档案材料予以认定，高启涛的房屋来源为落实私房中的住宅房，其性质一目了然系住宅，考虑到高启涛在此经商的实际情况，评估报告以产权证上的自然隔断将临街的11.6平方认定为商业用房符合事实，因此原判认为被上诉人认定该房纯属住宅应不予认可显然不当。3、被上诉人裁决的材料中对安置房面积和地点、位置均有相应的材料，所以原判认为被上诉人漏裁的观点不能成立。被上诉人请求撤销原判，予以改判。
被上诉人高启涛辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。
第三人芜湖市丽光房地产开发有限责任公司述称：同意上诉人南陵县建设委员会的意见，请求撤销原判，依法维持南陵县建设委员会的裁决。
二审事实
芜湖市中级人民法院经公开开庭审理后查明：原审查明事实清楚，本院予以确认。在此不一一赘述。
二审判案理由、适用法律和裁判结果
芜湖市中级人民法院经审理后认为：上诉人南陵县建设委员会是房屋拆迁管理部门，其对本行政区域内未达成拆迁协议的当事人作出裁决是法律、法规赋予的职责。本案中，被上诉人高启涛与第三人未达成拆迁协议的根本原因，是对陵阳中路133号（原新华街12号）的房屋的面积和用途有争议，南陵县建设委员会的裁决对此未提供充分的证据和法律依据予以认定，因此南陵县建设委员会的裁决认定事实不清、证据不足。建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十四条第（四）项规定，裁决书内容应当包括安置房的面积和安置地点，但南陵县建设委员会的裁决未对高启涛安置房的面积和安置地点予以注明，故南陵县建设委员会的裁决在裁决内容上显属漏裁。综上，原判对房拆裁字（2007）第5号裁决予以撤销正确，应予维持。由于南陵县建设委员会未正确地履行法律、法规赋予的职责，其应当针对当事人的申请依法重新作出具体行政行为。芜湖市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目、第六十一条第（一）项，作出判决：1、驳回上诉，维持原判。2、上诉人南陵县建设委员会在收到本判决之日起三十日内针对高启涛的陵阳中路133号（原新华街12号）的房屋重新作出行政裁决。
【评析】
涉及房屋拆迁行政裁决类案件，随着城市化进程的不断深入，已经凸现为行政审判重头戏。但由于相关的法律、法规缺失或过于原则粗糙，导致人民法院审理此类案件时左右为难，各法院裁判尺度无法统一。特别是涉及房屋使用性质认定、房屋价值评估等直接关系当事人财产权益问题由于缺乏法律依据或统一的操作模式，成为争议焦点和难点，人民法院有必要梳理其中带有共性而又亟待解决的问题予以探讨，形成指导意见，以平衡各方利益，减少无谓诉争，进而规范行政裁判。
首先，单一的合法性审查标准已不能回应此类案件的实际需要。行政裁决是一个程序性行政过程，是仲裁者依据各方提供的资料作出支持或否决意见的表意程式。鉴于仲裁者行政之色彩，服从地方政府市政规划是顺理成章，因此对拆迁补偿标准是否有依据、是否合理；安置房是否建成、位置是否恰当；拆迁协商之有无与是否充分等合理性因素概莫不问，一裁了之，将矛盾推向社会交给法院。但被拆迁户反对拆迁理由十之八九集中在合理性因素方面：一是拆迁补偿标准过低，没有反映市民心声和市场规律；二是安置地点太偏，与原住处之繁华落差过大，与原来生活、工作便利条件相差较大。因此，笔者建议应将合理性审查原则扩大适用到此类案件，促使行政机关在制订拆迁政策时广听民意，决策过程公平、公开。
其二，制订合理的房屋用途认定标准，解决房屋使用性质争议。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定“房屋用途是价格评估的因素之一”，但没有明确如何确定房屋用途，而是授权省、自治区、直辖市人民政府制定具体规定。《安徽省城市房屋拆迁管理办法》第25条规定：“对被拆迁人房屋的用途和建筑面积的认定，以被拆迁房屋的房地产权证等有效房屋产权证明标注的用途和建筑面积为准。
其三，评估问题。评估涉及评估机构选定、评估基准点、评估范围、评估异议等方面。对于评估机构之选定。法律规定是评估机构由拆迁当事人协商确定，协商不成由房屋拆迁管理部门随机抽取。但目前较流行的作法是，拆迁公司在地块拆迁前即摇号确定评估公司，不采用协商指定模式。一旦形成诉争，被拆迁户往往指责评估不公，违规操作。笔者认为，协商程序不能省略。评估机构协商选定，不仅关系到被拆迁户对评估公正性认可问题，还关系到拆迁当事人之间民事权利和民事地位平等问题，有利于抑制拆迁人强势地位。同时还有利于规范评估机构，重构评估机构中立性质，提高其工作责任心，恢复其社会公信度。
对于评估基准点，历来受各方诟病不止。原因在于拆迁许可证指定的期限内不能完成拆迁的，可无限制展期。有的地块拆迁长达几年，如果该地块后期还有拆迁裁决，而评估基准日仍以几年前之市场值为准，明显对被拆迁户不公平。但如按评估日为基准日，则对先拆迁户又不公平，岂不是早拆早吃亏？近年房地产价格飚升势头迅猛，半年房价有可能就相差一、二千元每平方米，如何确定评估基准日颇为棘手。笔者认为，无限延长拆迁许可日期是问题的症结之一。确定拆迁许可期限应有科学性和预见性，如有特殊情由的，可展期一次。如在展期内还不能拆迁完毕的，应重新申请许可，这样有利于规范拆迁市场，使拆迁进程符合城市规划步伐，减少旷日持久地拆迁带来的负亏影响。但如果是被拆迁户漫天要价恶意阻扰拆迁的，则不能让“钉子户”占经济便宜。
对于评估范围，历来争议颇大。目前大多数评估报告只对有证面积建筑进行评估，对无证自建部分、房屋附属物及装饰部分没有评估，本案就属此类情况。漏评漏裁自然难免。笔者认为，评估价值是补偿安置被拆迁人的重要而直接的依据，如对有证建筑之外的财物不予评估，势必侵害被拆迁人财产权益，房屋一旦被强制拆迁后，装饰等隐性、附着财产价值将被破坏而无法评估。因此，有必要对被拆迁人的建筑包括有证无证建筑、附着物、装潢等分门别类进行评估，充分体现被拆迁人的财产权益，以备裁决机构仲裁时计算补偿差价之用。
评估异议没有得到重视，未发挥其救济功能。规定评估异议鉴定费用由申请人负担，是直接堵塞其救济途径原因。在评估机构由拆迁人选定情况下，要处于弱势的没有专业知识的异议者承担额外费用的规定无疑直接驳夺了被拆迁人的话语权。笔者认为，作为社会公平仲裁的行政机关，有必要组织专业机构，超然审视评估结论，在公平公正与赢利之间，断然选择前者，使异议之救济途径不致于形同虚设。
其四，拆迁中的土地补偿问题。目前习惯性作法是，不管被拆迁房屋占地面积多大，一律不给补偿。为之辩护者认为地价已包含在房屋拆迁价值中。笔者认为，此说站不住脚，一是地价如何确定，补偿标准如何？在公布的补偿方案中是否明确？二是地和房屋是怎样的一种量化关系？目前此方面规定缺失，但从土地使用权可以抵押推导出：被拆迁房屋所占土地具有财产性，征用者须付费！本案评估房屋价值时亦并未考量土地使用权价值。
总之，房屋拆迁行政裁决案件遇到的问题很多很复杂，需要不断探讨与总结，笔者只是仅就案说案并作些许延伸。本案二审判决认定，上诉人南陵县建设委员会针对诉争房屋，在裁决时没有查明作为重要补偿依据的评估报告，只是以假设作为评估依据，进而予以采信实为不妥，且在没有查明商业和住宅具体面积的情况下，作出裁决行为不当而责令限期重作正确。（汪万荣）
